完善源頭追溯機(jī)制、破解“九龍治水”執(zhí)法困境、防止地方規(guī)定“打架”……全國(guó)人大代表和專家建言落實(shí)全國(guó)人大《決定》——
保護(hù)野生動(dòng)物：需要合力+執(zhí)行力
全國(guó)人大代表尚倫生：
我國(guó)法律中較少使用“加重處罰”，《決定》使用了“加重處罰”，表明了國(guó)家嚴(yán)厲禁止獵捕、交易、食用野生動(dòng)物的堅(jiān)定決心和力度。司法機(jī)關(guān)對(duì)于涉及野生動(dòng)物保護(hù)犯罪的案件，要及時(shí)、嚴(yán)厲地進(jìn)行打擊。
全國(guó)人大代表趙皖平：
在檢察公益訴訟領(lǐng)域，未來(lái)也要把對(duì)野生動(dòng)物買賣、食用等案件的辦理放在重要的位置上，建議適當(dāng)拓寬涉野生動(dòng)物公益訴訟案件的范圍，進(jìn)一步明確相關(guān)內(nèi)容，為辦案提供依據(jù)。
全國(guó)人大代表黎霞：
各地可以先充分調(diào)研、論證，哪些該列入野生動(dòng)物目錄，哪些該認(rèn)定為人工繁殖技術(shù)成熟的家禽家畜類動(dòng)物，做好情況調(diào)研。上位法修訂未完成前，地方就先修訂地方性法規(guī)，可能會(huì)與上位法沖突。
全國(guó)人大代表方燕：
公益訴訟的提起，在刑事的基礎(chǔ)上加大了對(duì)非法買賣野生動(dòng)物行為的打擊力度，對(duì)保護(hù)野生動(dòng)物，踐行生態(tài)保護(hù)的理念具有積極意義。
2月24日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》。
《決定》公布之后，引起全社會(huì)廣泛關(guān)注。在新冠肺炎疫情仍在持續(xù)的當(dāng)下，全面禁止野生動(dòng)物交易、全面禁止濫食野生動(dòng)物受到各界高度贊揚(yáng)。
如何把全國(guó)人大常委會(huì)《決定》貫徹落實(shí)下來(lái)，貫徹中會(huì)遇到什么問(wèn)題，如何應(yīng)對(duì)，記者就此采訪了部分全國(guó)人大代表、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液鸵痪€執(zhí)法人員。
完善源頭追溯機(jī)制，規(guī)范野生動(dòng)物養(yǎng)殖
《決定》一出，很多人都怕自己一不小心吃了禁止食用的野生動(dòng)物。
野生動(dòng)物，人工飼養(yǎng)的野生動(dòng)物，允許食用的人工飼養(yǎng)的動(dòng)物，看到這些表述，你會(huì)不會(huì)迷糊？如何讓公眾對(duì)野生動(dòng)物有個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)？北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)研究中心主任楊朝霞倡導(dǎo)“禁食動(dòng)物”“可食動(dòng)物”和“倡導(dǎo)不食動(dòng)物”的三分法，一是將“保護(hù)動(dòng)物”(包括國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、“三有”動(dòng)物和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，如大熊貓、金絲猴、穿山甲、果子貍等)和“疫源動(dòng)物”(有證據(jù)證明可能為高風(fēng)險(xiǎn)、高致病性的野生動(dòng)物，如蝙蝠、穿山甲、果子貍、旱獺等)納入禁食動(dòng)物“黑名單”。二是將商業(yè)性經(jīng)營(yíng)利用人工繁育技術(shù)成熟且衛(wèi)生安全的人工繁育動(dòng)物(如鵪鶉、兔子、牛蛙、甲魚(yú)、野豬等)納入可食動(dòng)物“白名單”，并以嚴(yán)格的檢疫制度作為安全保障。三是將其他既沒(méi)有證據(jù)證明可能攜帶傳染病病毒，又沒(méi)有證據(jù)證明不可能攜帶傳染病病毒(衛(wèi)生安全)的陸生野生動(dòng)物(包括野外來(lái)源動(dòng)物和人工繁育動(dòng)物，如蝎子、蝗蟲(chóng)、竹蟲(chóng)、知了猴等)，納入法律倡導(dǎo)不予食用的“灰色區(qū)域”。全國(guó)人大代表、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)獸醫(yī)學(xué)院教授陳瑞愛(ài)提出做好野生動(dòng)物分類，把“野生動(dòng)物”和“人工繁育的野生動(dòng)物”分清楚，將野生動(dòng)物養(yǎng)殖規(guī)范化。
如何控制人工養(yǎng)殖的動(dòng)物傳播病毒的風(fēng)險(xiǎn)，也受到廣泛關(guān)注。西南政法大學(xué)徐以祥認(rèn)為，人工養(yǎng)殖需要遵循高度謹(jǐn)慎原則，實(shí)行全過(guò)程的嚴(yán)格監(jiān)管，在名錄管理和許可證管理的前提下進(jìn)行。另外，還需要重點(diǎn)監(jiān)管種源來(lái)源，養(yǎng)殖過(guò)程和用途及銷往何處等問(wèn)題。如果沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格、精細(xì)和有效的監(jiān)管體系，人工養(yǎng)殖的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)很大。
針對(duì)人工繁育陸生野生動(dòng)物，自然之友等社會(huì)公益組織在對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法的修訂提出建議時(shí)，提出應(yīng)建立追溯和標(biāo)識(shí)制度，以動(dòng)物檢疫標(biāo)準(zhǔn)作為商業(yè)性人工繁育許可的前置條件，嚴(yán)格監(jiān)管野生動(dòng)物交易每一環(huán)節(jié)。
陳瑞愛(ài)代表也持同樣觀點(diǎn)。她建議設(shè)立一個(gè)正面的野生動(dòng)物養(yǎng)殖清單，嚴(yán)格檢疫手續(xù)，允許進(jìn)入市場(chǎng)，商家在銷售養(yǎng)殖動(dòng)物時(shí)必須明確其為人工飼養(yǎng)，做到合法來(lái)源可追溯。
目前我國(guó)人工養(yǎng)殖野生動(dòng)物產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大，有些甚至是扶貧項(xiàng)目。“這是個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。”全國(guó)人大代表、甘肅東方人律師事務(wù)所主任尚倫生認(rèn)為，一些人工養(yǎng)殖的野生動(dòng)物既不能用于科研，又不能專門(mén)用來(lái)觀賞，全面禁食決定出臺(tái)后，這部分養(yǎng)殖就失去了市場(chǎng)，自然要停下來(lái)。即使是一些扶貧項(xiàng)目的養(yǎng)殖，該停止的要停止，該取締的要取締。但對(duì)于可以非食用性利用的人工繁殖、馴養(yǎng)的野生動(dòng)物項(xiàng)目，則是可以繼續(xù)存在下去的。對(duì)于繼續(xù)存在下去的項(xiàng)目，仍然要嚴(yán)格執(zhí)行《決定》。
很多普通公眾缺乏對(duì)野生動(dòng)物的辨別能力，比如蝎子，很多人不知道這是受保護(hù)的野生動(dòng)物，可能一不小心就違法了。“這是《決定》公布之后的當(dāng)務(wù)之急。通過(guò)普及野生動(dòng)物知識(shí)和保護(hù)野生動(dòng)物的法律常識(shí)解決老百姓不知的問(wèn)題。”尚倫生說(shuō)。
為避免不識(shí)野生動(dòng)物而不小心違法的情形，全國(guó)人大代表、廣東百浩律師事務(wù)所主任黎霞建議，對(duì)納入禁止食用、捕獵、交易、運(yùn)輸?shù)奈锓N必須明確確定，進(jìn)行全面宣傳，要采取普通老百姓都能知悉、理解的方式，而不是只有專業(yè)人士才懂的方式向公眾普及?？梢栽诟鞣N媒體，包括以新媒體形式，在村居、社區(qū)主要進(jìn)出口等群眾必經(jīng)之處，進(jìn)行落地宣傳。
黎霞代表還建議將所有涉及野生動(dòng)物保護(hù)違法犯罪的相關(guān)違法人員，參照野生動(dòng)物保護(hù)法第44條規(guī)定，統(tǒng)一記入“社會(huì)誠(chéng)信檔案”，以提高公民守法的自律性。
破解九龍治水執(zhí)法困境，形成聯(lián)動(dòng)聯(lián)防保護(hù)合力
落實(shí)好《決定》，執(zhí)法司法一線責(zé)任很大，壓力也很大。
從事野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法30多年，陜西省公安廳森林警察總隊(duì)三級(jí)警監(jiān)、南京森林警察學(xué)院兼職高級(jí)教官王毅分析，野生動(dòng)物交易犯罪有一些自身的特點(diǎn)。一是線長(zhǎng)、面廣、隱蔽性強(qiáng)。二是專業(yè)性強(qiáng)。因?yàn)橐吧鷦?dòng)物分類十分復(fù)雜，認(rèn)定案件性質(zhì)，必須首先認(rèn)定涉案野生動(dòng)物或其制品的種類，是屬國(guó)家保護(hù)的哪個(gè)級(jí)別。涉案野生動(dòng)物的種類不同，案件的定性就有可能完全不同。
目前，對(duì)野生動(dòng)物的執(zhí)法監(jiān)管，涉及林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)管、食藥監(jiān)管、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海洋執(zhí)法、交通運(yùn)輸、科技、公安等多個(gè)部門(mén)。
“九龍治水，部門(mén)分割，監(jiān)管執(zhí)法力量分散，主體責(zé)任不明確，比如在市場(chǎng)監(jiān)管這一塊，很容易形成空檔和缺位，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)多頭多層重復(fù)執(zhí)法，相互掣肘扯皮爭(zhēng)利的情況。迫切需要明確執(zhí)法主體責(zé)任，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)聯(lián)防，形成合力。”王毅提出，應(yīng)加速推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，盡快整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，賦予環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)制執(zhí)行的必要條件和手段，完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機(jī)制，統(tǒng)一實(shí)行包括野生動(dòng)物行政執(zhí)法在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。
對(duì)于基層執(zhí)法一線面臨的難題，黎霞代表也有所了解。她告訴記者，基層執(zhí)法人員嚴(yán)重編制不足、人手短缺、素質(zhì)偏低；執(zhí)法行為不規(guī)范，很多地方還存在“臨時(shí)工執(zhí)法”，學(xué)習(xí)提升的積極性不足；部分有編制的公務(wù)員疲于奔命、心態(tài)疲沓，能做多少做多少。同時(shí)，基層執(zhí)法人員中缺乏對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行鑒定的專家型人才，對(duì)日常查處、收繳的涉嫌野生動(dòng)物，都要送上級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)鑒定，導(dǎo)致執(zhí)法效率偏低，不利于打擊相關(guān)違法犯罪。為此，黎霞呼吁，及時(shí)充實(shí)足夠的基層執(zhí)法人員，切實(shí)提升鑒別野生動(dòng)物的水平和能力、執(zhí)法水平和效率。
完善配套制度建立，防止地方規(guī)定“打架”
《決定》規(guī)定，對(duì)于違反野生動(dòng)物保護(hù)法和其他法律禁止獵捕、運(yùn)輸、食用野生動(dòng)物的，在現(xiàn)行法律規(guī)定基礎(chǔ)上“加重處罰”。
尚倫生認(rèn)為，我國(guó)法律中較少使用“加重處罰”，《決定》使用了“加重處罰”，表明了國(guó)家嚴(yán)厲禁止獵捕、交易、食用野生動(dòng)物的堅(jiān)定決心和力度。他強(qiáng)調(diào)，司法機(jī)關(guān)對(duì)于涉及野生動(dòng)物保護(hù)犯罪的案件，要及時(shí)、嚴(yán)厲地進(jìn)行打擊；檢察機(jī)關(guān)還要在保護(hù)野生動(dòng)物方面發(fā)揮公益訴訟的利劍作用，為保護(hù)野生動(dòng)物創(chuàng)造良好環(huán)境。
《決定》出臺(tái)后，相關(guān)配套法律制度的修改與制定也提上日程。
目前各地都在研究制定落實(shí)《決定》的細(xì)則，但尺度不一、地域間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題也暴露出來(lái)。黎霞代表認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)一一個(gè)國(guó)家級(jí)的名錄和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，減少基層執(zhí)法人員的負(fù)擔(dān)和執(zhí)法難度。譬如一個(gè)物種是否“瀕危”，它的指標(biāo)應(yīng)是在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)計(jì)，而不是某省份地域內(nèi)的，但是各省可以因應(yīng)某物種在本省范圍內(nèi)作保護(hù)性的工作指引和規(guī)范。全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)決定今年進(jìn)行野生動(dòng)物保護(hù)法修法，上位法修訂未完成前，地方就先修訂地方性法規(guī)，可能會(huì)與上位法沖突，又要重新修訂。
黎霞建議，各地可以先充分調(diào)研、論證，哪些該列入野生動(dòng)物目錄，哪些該認(rèn)定為人工繁殖技術(shù)成熟的家禽家畜類動(dòng)物，做好情況調(diào)研，待國(guó)家修法完畢，再啟動(dòng)地方修法。但是在此前，對(duì)于經(jīng)科學(xué)論證，確有必要馬上納入保護(hù)名錄的物種，也可以地方先行。
被提上日程的還有野生動(dòng)物保護(hù)法的修改。尚倫生建議，首先把“普遍保護(hù)與重點(diǎn)保護(hù)”作為野生動(dòng)物保護(hù)的一項(xiàng)基本原則寫(xiě)入野生動(dòng)物保護(hù)法。在這項(xiàng)原則的指導(dǎo)下，才能達(dá)到野生動(dòng)物保護(hù)的目的。其次，借鑒其他國(guó)家關(guān)于動(dòng)物福利法的一些內(nèi)容，擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)的范圍，針對(duì)某些特定的野生動(dòng)物在特定的季節(jié)，為他們投放食物，加大對(duì)于野生動(dòng)物的防疫工作，最大程度地減少人類活動(dòng)對(duì)于野生動(dòng)物的干擾，增加野生動(dòng)物傷人事件受害者的國(guó)家補(bǔ)償力度等。同時(shí)，對(duì)于人工繁育、人工馴養(yǎng)的野生動(dòng)物不能搞一刀切，完全按照野生動(dòng)物對(duì)待。這類情況也非常復(fù)雜，要區(qū)別對(duì)待。
黎霞代表認(rèn)為，要提高綜合執(zhí)法效率，必須從立法層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，打破各監(jiān)管環(huán)節(jié)的部門(mén)壁壘，形成高效協(xié)作的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。為此她將向全國(guó)人大提交《完善公共衛(wèi)生安全法律體系的建議》。
尚倫生特別建議，《決定》頒布一年后，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)開(kāi)展一次對(duì)《決定》執(zhí)行情況的專項(xiàng)檢查。（正義網(wǎng)）
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